El financiamiento de la educación en el Perú: alternativas de solución
Durante el trigésimo periodo de sesiones de la CEPAL llevado a cabo en San Juan de Puerto Rico en julio pasado, se prestó especial atención al tema del financiamiento y gestión de la educación en América Latina y el Caribe. Los documentos preparatorios enfatizaron que “la Educación es el medio privilegiado para asegurar un dinamismo productivo con equidad social, fortalecer democracias mediante la promoción del ejercicio ampliado y sin exclusiones de la ciudadanía, avanzar a mayor ritmo en la sociedad de la información y el conocimiento, y enriquecer el diálogo entre sujetos de distintas culturas y visiones del mundo”. Que duda cabe, pues, que el aporte de la Educación al desarrollo de un país tiene múltiples dimensiones: ética, económica, social, productiva, cultural y política.
Respecto al financiamiento, se reconoce que, en las últimas décadas, la región latinoamericana ha hecho esfuerzos para atender con mayor prioridad a la educación. Así, América Latina destina en la actualidad entre un 12% y un 22% del gasto público total a la educación, y en promedio destina el 4% del PBI. El gasto en educación promedio per cápita anual bordea los 137 dólares. Estos datos no acortan las diferencias en la inversión educativa y resultan claramente insuficientes en comparación con países desarrollados, y con lo requerido para alcanzar mayores logros educativos e igualdad de oportunidades, contribuir a reducir los índices de pobreza y exclusión social así como al fortalecimiento del capital humano para su contribución al desarrollo económico y de la ciudadanía.
El Perú no es ajeno a la realidad educativa latinoamericana y a sus formas de financiamiento y más bien, junto con Bolivia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Honduras; es de los países que menos contribuye a mejorar los promedios arriba presentados. Sin embargo, se puede admitir que el Perú en los últimos años ha hecho un esfuerzo importante para incrementar los recursos destinados a educación. No obstante, aunque los recursos para educación se han incrementado en términos absolutos, como proporción del PBI han tendido más bien a estancarse alrededor del 2.8% (sin considerar las cargas sociales) y representan en promedio el 17% del presupuesto anual.
Se aprecia pues que, dentro de las prioridades presupuestales, el sector educación ha perdido peso específico en las asignaciones anuales y en mayor medida dentro del gasto de capital (léase inversión que va a aquellos componentes distintos a remuneraciones: bibliotecas, capacitación, libros, etc). Esta disminución se explica básicamente por la reducción sistemática en la asignación del crédito externo para proyectos de inversión que inciden en mayor medida en la calidad de la educación. Esto configura un panorama sombrío para la educación ya que las asignaciones presupuestales, que se suponen expresiones anuales (corto plazo) de políticas de estado (mediano y largo plazo), no evidencian que ésta es prioridad real de inversión y planeación del Estado; de allí nuestros magros resultados en aprendizajes, equidad y eficiencia del sistema educativo, sin desconocer los problemas de gestión y la discontinuidad de políticas educativas.
Los esfuerzos de los últimos tres años por asignar mayor gasto corriente -léase incrementos de remuneraciones - que en la actualidad representa el 95% del gasto total en Educación y dentro de éste el 99% son remuneraciones, harán que, de continuar la tendencia hasta el 2006, dicho rubro alcanzará el 99% del total del gasto en educación, con lo cual la estructura del presupuesto para educación será única a nivel mundial: quedaría el Sector en general y el Ministerio de Educación en particular, como un mero administrador de planillas agudizándose el carácter inercial que ha caracterizado en los últimos años al gasto en educación en el Perú. Esto hará que, en perspectiva se perpetúen las inequidades del sistema restando o incluso eliminando los pocos márgenes existentes para implementar las reformas de carácter estructural que requiere el sistema (reforma magisterial, optimización del gasto, conversión del sistema, implementación de sistemas de gestión y participación descentralizados, reformas pedagógicas, desconcentración de funciones, entre otras).
Según lo establece el Marco Macroeconómico Multianual 2005 - 2007, se requiere financiamiento adicional que puedan destinarse a programas especiales para mejorar la calidad, equidad y eficiencia de la educación para mejorar las habilidades básicas con prioridad a los grupos de población más vulnerables, haciendo eficiente el uso del presupuesto asignado. Según dicho marco, el logro de las tasas de crecimiento económico implica elevar la productividad y competitividad de la economía, para lo cual es preciso más recursos para enfrentar los desafíos de la calidad de la educación ya que, sin una educación de calidad y sin una política de capacitación ocupacional agresiva, las metas macroeconómicas podrían peligrar. Más aún cuando el país se enfrenta al reto que le impone la globalización y en particular la reciente apertura comercial que requerirán mano de obra adecuadamente calificada, que en conjunto asegure un dinamismo productivo con equidad social.
¿Qué hacer para mejorar el financiamiento de la Educación?
En perspectiva, para el mediano y largo plazo, la economía peruana configura un escenario que favorece un crecimiento sostenido de las variables macroeconómicas explicado por el incremento paulatino de las inversiones privadas y del consumo interno, balanza comercial superavitaria, adecuadas reservas internacionales, estabilidad de precios y déficit fiscal controlado. Es decir, habrá un constante crecimiento de la economía a un ritmo anual de 4.5% anual. En síntesis, es un crecimiento destacado para el mediano y largo plazo comparado con el de los otros países de la región, pero aún insuficiente para mejorar considerablemente el bienestar de la población y reducir los altos índices de pobreza y exclusión social existentes, principalmente en las zonas rurales.
Sin embargo, para el corto plazo, los todavía magros ingresos fiscales producto de una también magra recaudación tributaria, junto con crecientes desembolsos para el pago de la deuda externa (el 2005 será del orden del 25% del presupuesto nacional), siempre terminan incidiendo como limitantes severos en la necesaria expansión del gasto público en educación. Es necesario pues, explorar mecanismos que permitan complementar los actuales recursos destinados a educación con fuentes alternativas de financiamiento, tanto internas como externas que contribuyan a la implementación de políticas educativas sostenibles.
Dentro de las alternativas de orden interno resulta necesario considerar que el Sector Educación mire dentro del sistema con la finalidad de mostrar eficiencia en el gasto de manera que le permita mejorar su capacidad negociadora frente a los hacedores de política económica para que no solo se responda a presiones sociales coyunturales, sino que el sector tenga la condición de “buen ejecutor e implementador de políticas educativas”. Entonces, no es solo cuestión de invertir más sino de invertir mejor.
En el presupuesto para educación existe todavía un ancho margen de optimización de los recursos disponibles, de allí la importancia de mejorar los sistemas de gestión educativa y no sólo inyectarle recursos adicionales al sector, principalmente en aquel rubro que representa el 95% del total del gasto: las remuneraciones (gasto corriente). Medidas como la aplicación del sistema único de planillas (SUP), el sistema de control de plazas (NEXUS) y la posterior racionalización, así como la venta de activos no utilizados, harán que, en el corto plazo, haya un adecuado equilibrio entre la oferta y demanda por servicio educativo y se podrán generar ahorros de recursos importantes susceptibles de ser reorientados hacia rubros que tienen mayor impacto sobre la calidad educativa (infraestructura, recursos pedagógicos, bibliotecas, libros, implementación de laboratorios, capacitación).
Además de la reorientación de recursos gastados ineficientemente hacia la calidad del sistema, se plantea la disminución de las inequidades producidas por la falta de criterios claros para la distribución de recursos presupuestales en las distintas regiones del país que funciona con una lógica pragmática según la cual a cada región se le asigna un monto similar al ejecutado el año precedente, ocasionando graves distorsiones, pues resulta que se está otorgando mayores recursos a las regiones con menores índices de pobreza y viceversa. Otra de las posibles formas de reorientar los recursos gastados ineficientemente estará dado por el reacomodo en la asignación del gasto en educación por niveles educativos ya que actualmente se asigna en sentido inverso a las prioridades de consenso, que reclaman más dinero al nivel básico, especialmente el inicial.
Hay que tener presente que la eficiencia del gasto en educación estará dada no solamente por una mejor administración financiera de los recursos sino, en mayor medida, a la acertada elección de las políticas y estrategias educativas y su subsecuente continuidad de modo que tal inversión se plasme en resultados concretos y medibles en el corto, mediano y largo plazos. Si las reformas ya implementadas no han dado los frutos esperados ni en calidad, ni en equidad ni en eficiencia, es urgente evaluar su continuidad, reconocer sus éxitos y fracasos, para luego rectificar el camino para optimizar el impacto de los recursos adicionales que se pudieran conseguir como resultado de la eficiencia del sistema.
Por otro lado, aún cuando el Perú se encuentra en mejor posición macroeconómica para cumplir sus metas educacionales en el largo plazo, es necesario acudir a fuentes de financiamiento externas adicionales sean éstas reembolsables o no, para complementar los recursos públicos que se asignen localmente. Existe un marcado interés de la comunidad internacional por apoyar las reformas y logros en el ámbito educativo que debe ser aprovechado por el país dentro de sus posibilidades de endeudamiento o incluso recurriendo a mecanismos de canje de deuda por inversión en educación donde nuestras posibilidades son aún mayores dada la estructura de nuestra deuda externa donde aproximadamente el 37% es con países miembros del Club de París y de los cuales la deuda concesional (es decir, aquella que fue otorgada bajo condiciones altamente favorables para el país y que contribuyen a nuestro desarrollo y que aproximadamente asciende a $ 800 millones de dólares) es la más proclive al canje. Para ello se requiere la voluntad de las partes (a propósito del necesario reperfilamiento de la deuda externa proclamada por el MEF) y adecuados proyectos educativos aprobados bajo el estricto sistema nacional de inversión pública. Al respecto, proyectos como el de educación inicial y el de infraestructura educativa son los que se encuentran en etapa de formulación por parte del Ministerio de Educación.
Asimismo, un asunto aún no resuelto lo configura la inadecuada concepción de que el gasto en educación, o lo que es lo mismo en capital humano, constituye gasto corriente para efectos de política fiscal y su instrumentación presupuestal. La inversión en capital humano es tanto o más importante que construir una carretera, levantar un puente o invertir en infraestructura portuaria y hotelera. Si se incluyera la inversión en capital humano dentro del rubro de inversión del estado (que actualmente bordea el 2.7% del PBI), éste alcanzaría el 5.5% del PBI (2.8% es el actual gasto en educación sin considerar las cargas sociales). De esta forma, los hacedores de política fiscal se preocuparían por todos esos rubros sin descuidar a la educación que durante décadas ha sido asumida como gasto corriente y por tanto excluida de las prioridades de inversión.
Finalmente, es preciso tener presente que todo proceso de planificación estratégica subyacente a la elaboración de políticas educativas y la posterior implementación de éstas últimas, requiere de grados razonables de predictibilidad, especialmente en el Sector Educación donde los resultados serán susceptibles de medición en el mediano y largo plazo. Luego, la oportuna asignación presupuestal y la garantía de su sostenibilidad deberán ser concomitantes a la acertada elección de las políticas y estrategias educativas para el logro de metas concretas.
¿Cuándo empezamos? Ayer sería un buen inicio.
Gustavo Cabrera Sotomayor
Jefe de la Oficina de Planificación Estratégica
Ministerio de Educación